Kontrolle, starre Hierarchien, Regelorientierung – so funktioniert Führung in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland seit Mitte des 19. Jahrhunderts. Und was zunächst sehr starr klingt, ist tatsächlich eine echte Errungenschaft. Denn bis in die Neuzeit hinein waren die „Untertanen“ der Willkür und Launen ihres Grundherren ausgeliefert. Ein Bauer zum Beispiel hätte einen Teil seiner Ernte abgeben müssen, vielleicht ein Huhn oder Bier – je nach Belieben des Herren. Erst die Bürokratien führten zu mehr Rechtsstaatlichkeit, Gleichbehandlung und Berechenbarkeit.

Organigramme schließlich klärten die Zuständigkeiten und klare Prozessabläufe steigerten die Effizienz und die Leistungsfähigkeit des Staates1. Doch mittlerweile erfordern Digitalisierung, Globalisierung und Klimawandel vernetztes Denken, Bürger*innen und Wirtschaft fordern Transparenz, Serviceorientierung und schnelle, verständliche Entscheidungen. Hinzu kommt, dass aufgrund des demografischen Wandels immer mehr ältere Mitarbeitende in den Ruhestand gehen und jüngere Mitarbeitende mehr Beteiligung und Selbstverantwortung an ihrem Arbeitsplatz erwarten.

Systemische Grenzen

Dann also alles anders? Führt der Staat jetzt New Work, Holacracy und Scrum ein? So einfach ist es nicht – und dafür gibt es gute Gründe.

Gute Gründe für tradierte Führungsstrukturen in der Verwaltung

Im Dienst der Öffentlichkeit: Die öffentliche Verwaltung ist für die Umsetzung politischer Entscheidungen zuständig. Natürlich kann und sollte sie Strategien entwickeln, der Rahmen hierfür wird aber systembedingt immer enger sein als in Unternehmen oder bei NGOs. Matthias Wolters, Amtsleiter des Staatlichen Amts für Landwirtschaft und Umwelt Vorpommern, formuliert es so: „Wir sind eine Vollzugsbehörde. Dabei sind wir von politischen Prioritäten abhängig. Für mich als Amtsleiter genauso wie für alle Mitarbeitenden bedeutet das: Wir müssen auch Entscheidungen umsetzen, die wir selbst so nicht getroffen hätten.“ Verwaltungen sind im Rechtsstaat genau verortet.

Klare Strukturen und Rollenverteilung: Wer den Diskurs um Verwaltungsmodernisierung verfolgt, stößt schnell auf die Forderung, fachliche Zuständigkeit aufzulösen und sogenannte inhaltliche Silos aufzubrechen, da diese Innovation im Weg stehen. Das stimmt einerseits. Andererseits ist es wichtig, zu verstehen, wie diese Strukturen entstanden sind und welche Funktion sie nach wie vor haben. So schafft ein klarer Verwaltungsaufbau Transparenz: Als Bürgerin weiß ich, an wen ich mich mit welchem Anliegen wenden muss, und die Politik weiß, wer für die Umsetzung von was verantwortlich ist.

Luise Kranich, Abteilungsleiterin Technologiestrategie und Informationstechnik beim Bundesamt für Informationstechnik (BSI), argumentiert: „Hierarchische Systeme können auch Klarheit schaffen. Die Rollen sind im Optimalfall eindeutig definiert und verteilt: Für jede Aufgabe oder Leitungsvorlage gibt es Federführung, Mitwirkung und Abdruck. Das ist sehr transparent und funktioniert bei bekannten Themen auch sehr gut.“ Nicht gut funktioniert dieses System bei neuen Themen, für die es noch keine klaren Zuständigkeiten gibt.

Schlechte Gründe für tradierte Führungsstrukturen in der Verwaltung

Festgefahrene Personalstrukturen: Florian Rauser, Vizepräsident beim Bundesamt für Strahlenschutz: „In der öffentlichen Verwaltung bleiben Führungskräfte meist bis zum Karriereende auf ihrer Position. Mehr Flexibilität würde der Verwaltung hier guttun.“ Hinzu kommt: „Zwei Jahre vor der Rente wollen alle noch mal befördert werden. Die Einstufung der letzten zwei Jahre entscheidet bei Beamten generell über die Höhe der Pension. Damit habe ich systembedingt auf den höchsten Positionen die ältesten Mitarbeitenden. Auch wenn es immer Ausnahmen gibt: Ganz grundsätzlich sind dies nicht die Leute, die am Ende ihrer Laufbahn noch mal krasse Dinge ausprobieren wollen“, so Rauser. Wenn es nach ihm ginge, würden Führungspositionen in der öffentlichen Verwaltung daher nur noch auf Zeit besetzt – wie es z.B. bei Universitäten und deren Leitungen immer schon Usus ist.

Egos, Ängste und Stellenplatzbeschreibungen: Innovative Themen wie Digitalisierung, Klimaschutz oder KI sind häufig zu komplex, um sie aus einer Fachlichkeit heraus zu bearbeiten, es braucht crossfunktionale Teams und kluge Köpfe aus allen Hierarchieebenen. Doch teamübergreifendes Arbeiten zu organisieren und damit aus tradierten Prozessen auszubrechen, ist herausfordernd, wie Rauser berichtet: „Es ist wahnsinnig schwer, Mitarbeitende dazu zu bringen, über Abteilungs- und Hierarchiegrenzen zusammenzuarbeiten. Oft liegt das auch an Führungskräften, die einen Machtverlust fürchten, wenn ihre Mitarbeitenden mit den Mitarbeitenden anderer Führungskräfte projektbasiert zusammenarbeiten“, berichtet Rauser.

Eine weitere Problematik sind in Rausers Erfahrung Arbeitsplatzbeschreibungen: „Vielen Menschen in der öffentlichen Verwaltung geben Arbeitsplatzbeschreibungen Sicherheit. Ich weiß, was ich tun muss – und genau das tue ich. Arbeitsplatzbeschreibungen stehen aber auch jeder modernen Führung entgegen. Moderne Ansätze wie Holacracy oder rollenbasiertes Arbeiten sind so schlicht nicht umsetzbar.“

„Amtssprache Deutsch“: OKR, Scrum, New Work – viele Ansätze und Methoden moderner Führung kommen aus dem angelsächsischen Raum. Methoden mit englischen Namen haben es in der deutschen Verwaltung schwer. Und oft krankt es hier nicht nur an der Sprache, sondern auch an einer fehlenden Bereitschaft von Führungskräften, in der Verwaltung über den deutschen Tellerrand zu schauen.

Moderne Führung definieren

Da die öffentliche Verwaltung zukunftsfähig bleiben muss, müssen öffentliche Führungskräfte moderne Führung im Kontext der teilweise sinnvollen systemischen Grenzen definieren und leben. Und wie diese aussehen können, unterscheidet sich von Person zu Person.

„Moderne Führung in der Verwaltung ist für mich …“

Luise Kranich

Abteilungsleiterin Technologiestrategie und Informationstechnik beim Bundesamt für Informationstechnik

„Orientierung geben und Rücken stärken. Meine Aufgabe ist es, sicherzustellen, dass die gesamte Linie versteht, was ihr Beitrag zu den übergeordneten Organisationszielen ist. Außerdem bin ich dafür da, meinen Mitarbeitenden den Rücken zu stärken. Die in der Verwaltung so oft von den Mitarbeitenden geforderte Loyalität nach oben gilt nämlich meiner Meinung nach genauso in die andere Richtung: Läuft etwas schief, stelle ich mich hinter meine Mitarbeitenden und trage die Verantwortung.“

Florian Rauser

Vizepräsident beim Bundesamt für Strahlenschutz

„Veränderung ermöglichen. Organisationen erstarren von selbst – die Aufgabe von Führungskräften ist es, Strukturen immer wieder zu hinterfragen und Impulse zu setzen. Nicht selten hole ich mir dabei eine blutige Nase, dann heißt es: weitermachen. Dabei scheitere ich lieber daran, dass ich zu viel als zu wenig vertraue, denn dann hatte ich zumindest Spaß bei der Arbeit.“

Thomas Wechsel

Dezernatsleiter Führungs- und Einsatzmittel Polizeidirektion Osnabrück

„Die Chefmütze bewusst absetzen. Die Polizei ist hierarchisch gewachsen. In bestimmten Situationen ist das notwendig, oft aber eben nicht. Moderne Führung bedeutet für mich, ein sehr gutes Gefühl dafür zu haben, wann es Hierarchie braucht, und wann ich Organisationsziele besser erreiche, indem ich Mitarbeitenden auf Augenhöhe begegne.“

Matthias Wolters

Amtsleiter Staatliches Amt für Landwirtschaft und Umwelt Vorpommern

„Kommunizieren können. Wer führen möchte, muss Menschen mögen. Besonders wichtig ist mir dabei eine offene und transparente Kommunikation. Wir haben tolle, intrinsisch motivierte Mitarbeitende. Moderne Führung ist für mich, klar zu machen, was unsere Aufgabe ist und wie sich diese in das übergeordnete System einbettet.“

Spricht man mit Führungskräften in der öffentlichen Verwaltung, wird schnell klar: Wichtige Eigenschaften sind Durchhaltevermögen und eine gewisse Leidensfähigkeit verbunden mit einer ausreichend starken Rückendeckung.
Rauser formuliert es so: „Als ich vor gut sechs Jahren meine Stelle als Vizepräsident angetreten habe, hatte ich von Tag eins an viele aus meiner Sicht sehr gute Ideen für notwendige Veränderungen. Allerdings habe ich überall Wände gesehen, sei es das Dienstrecht oder einzelne veränderungsaverse Personen. Rückblickend ist eine meiner wichtigsten Erkenntnisse: Wer Veränderung in der öffentlichen Verwaltung umsetzen will, muss gegen viele Wände rennen. An manchen holt man sich eine blutige Nase, aber andere sind weich wie aus Pappmaché. Da läuft man einfach durch – und ist überrascht, wie leicht es war. Leider weiß ich auch mit einigen Jahren Erfahrung immer noch oft nicht vorab, welche Wände hart und welche weich sind – man kann es nur ausprobieren.“

In Sonderfällen kann es aber auch schnell gehen. Ein Beispiel ist die Corona-Pandemie. Die Hierarchien seien Rauser zufolge zu langsam gewesen, um mit der Herausforderung umzugehen. Aber Homeoffice habe sich ganz plötzlich und einfach umsetzen lassen – weil es keine andere Möglichkeit gab.

OKR bei der Polizei Osnabrück

Die Polizei Osnabrück arbeitet seit zwei Jahren mit der Methode Objectives and Key Results (OKR). Dabei folgt sie der Methodik nicht im Detail, sondern hat diese auf die lokalen Gegebenheiten angepasst. So hat ein OKR-Zyklus bei der Polizei Osnabrück sechs statt drei Monate. Außerdem hat sie es in der Pilotierungsphase für den Bereich Digitalen Wandel genutzt. In den Dienststellen vor Ort spricht Thomas Wechsel gar nicht erst von OKR, sondern nutzt lieber Formulierungen wie: „Lass mal über Digitalisierung im Streifendienst sprechen.“ Die Aussagen fließen dann in das übergeordnete Planning ein.

Wechsel ist überzeugt, dass OKRs bei der Polizei Osnabrück schon in der Pilotierungsphase zu einer deutlich stärkeren Strategieorientierung und -umsetzung geführt haben.

Ein weiteres Hindernis für moderne Führung in der öffentlichen Verwaltung sind Laufbahnsysteme und Verbeamtungen. Innerhalb dieser sind die Beurteilungs- und Feedbacksysteme ausschließlich Top-down und nicht auf die Weiterentwicklung ausgerichtet. So berichtet Kranich, dass Beamte quotiert beurteilt werden. Das bedeutet, dass nur ein gewisser Prozentsatz die Note „sehr gut“ bekommen kann, unabhängig von der tatsächlichen Teamleistung – und die Beurteilung erfolgt nur in sehr großen Abständen. Das ist deswegen von Bedeutung, weil Beurteilungen das maßgebliche Beförderungsinstrument sind. „Natürlich kann ich nicht mehr Leute befördern als entsprechende Stellen vorhanden sind, aber es können ja trotzdem mehr als x Prozent sehr gute Arbeit machen. Und das möchte ich ihnen auch genau so bestätigen können – das ist in der Verwaltung aber nicht vorgesehen. Dadurch entsteht häufig das Gefühl fehlender Wertschätzung und sehr viel Frust. Ich suche dann das persönliche Gespräch mit den betroffenen Personen, das hilft aber nur bedingt.“

Die Weiterentwicklung der Führungskräfte ist auch für Rauser ein zentrales Thema. Rauser hat dafür „gegen große Skepsis“ ein organisationsinternes Führungskräftefeedback als Teil der Mitarbeitendenbefragung eingeführt.

Eine Führungskraft in der öffentlichen Verwaltung hat also durchaus Möglichkeiten, Aspekte moderner Führung umzusetzen. Grundlage ist allerdings ein gutes Verständnis des eigenen Einflusses. Für die Verortung kann hier das Modell „Circle of Influence“ hilfreich sein2. Dieses Modell besagt, dass ich mich auf die Dinge konzentrieren sollte, auf die ich Einfluss habe, anstatt meine Energie mit Dingen zu verschwenden, die ich ohnehin nicht beeinflussen kann.

Digitale All-hands-Meetings

beim Bundesamt für Strahlenschutz inkl. Podcast-Folge mit der Amtsleitung

All-hands-Meetings sind in der Verwaltung eher ungewöhnlich. Rauser hat diese gemeinsam mit der Präsidentin beim Bundesamt für Strahlenschutz unter dem Namen „BfS Dialog Digital“ in der Coronazeit eingeführt.

Orga > Ego

Wer momentan die Staatsreform fordert oder als Führungskraft aktiv an ihr arbeitet, sollte im Blick behalten: Organigramme und Hierarchien haben auch heute einen Wert – und doch brauchen sie ein Update, das die Verwaltung und damit am Ende den Rechtsstaat stärkt. Oder wie Rauser sagt: „Als Führungskraft in der öffentlichen Verwaltung muss ich Veränderung ermöglichen. Allerdings eine, die nicht meinem Ego, sondern der Organisation dient.“