Wirksamkeit

Wie das Steuerrecht zu einer gerechteren und nachhaltigeren Gesellschaft beitragen kann

Die Umwelt wird auf Kosten aller belastet und die Gesellschaft leidet unter hoher sozialer Ungleichheit. Darauf brauchen wir Antworten! Das Steuerrecht kann Teil der Lösung sein.

Text: David Rüll
Illustration: Dominik Wagner

Wie das Steuerrecht zu einer gerechteren und nachhaltigeren Gesellschaft beitragen kann

Steuerrecht wirkt. Es wirkt auf uns alle – auf Bürger*innen wie Unternehmen. Wer das infrage stellt, sollte einen Blick auf die jährlichen Statistiken zu Eheschließungen werfen¹. Dass sie zum Sommer einen Höhepunkt erreichen, wird oft mit dem Wetter erklärt. Wer träumt nicht von einer Feier bei strahlendem Sonnenschein, die sich bis weit in die laue Nacht hineinzieht?

Im Dezember gibt es jedoch jedes Jahr noch einmal einen Ausreißer, der oft fast das Niveau der Sommermonate erreicht. Die Heiratslust könnte von Winterromantik herrühren – wahrscheinlicher liegt es jedoch am Einkommensteuergesetz: Es behandelt Ehepartner*innen rückwirkend das ganze Jahr über als solche, egal in welchem Monat sie heiraten² und schafft damit einen Anreiz, noch schnell im Dezember zu heiraten – insbesondere um die Vorteile des Ehegattensplittings³ mitzunehmen.

Anzahl der Eheschließungen in Deutschland 2017 - 2020

Am Beispiel zeigt sich: Steuerrecht ist ein mächtiges Mittel, das Lebens- und Investitionsentscheidungen beeinflussen kann. Dabei darf, wie die deutsche Abgabenordnung klarstellt⁴, die Erzielung von Einnahmen für den Staat bei der Erhebung von Steuern auch ein reiner Nebenzwecksein. Ist der Hauptzweck einer Steuer das buchstäbliche Steuern des Verhaltens von Bürger*innen und Unternehmen, sprechen Steuerrechtler*innen von einer Lenkungssteuer. Beispiele für eigenständige Steuern mit einem klaren Lenkungsziel sind etwa die Tabaksteuer und – zumindest seit der ökologischen Steuerreform von 1999 – die Energiesteuern, mit denen Steuerpflichtige zum Energiesparen angeregt werden sollten⁵. Spannend an solchen Lenkungssteuern ist, dass ein Erfolg des Lenkungsziels dazu führen kann, dass das Steueraufkommen stark zurückgeht: Wenn niemand mehr raucht, ist das Lenkungsziel der Tabaksteuer erreicht, aber es werden auch keine Einnahmen mehr durch die Steuer erzielt.

Lenken, aber wohin?

Um ihrem Auftrag im Sinne der repräsentativen Demokratie gerecht zu werden, sollten die Gesetzgeber*innen stets im Blick haben, welche Art von Lenkung sinnvoll wäre: Derzeit findet die Mehrheit der Gesellschaft in Deutschland, dass der Schutz des Klimas wichtig ist⁶ – also sollten umweltbezogene Steuern ausgebaut werden. Dafür ist noch reichlich Luft nach oben. Die vergangene EU-Kommission hatte als Ziel ein Aufkommen von Umweltsteuern in Höhe von 10 Prozent der gesamten Steuereinnahmen festgelegt⁷. Dahinter liegt Deutschland – auf dem drittletzten Platz in der EU – mit 4,45 Prozent merklich zurück⁸. Der Anteil des Umweltsteueraufkommens ist in den letzten Jahren sogar deutlich rückläufig. Das liegt aber leider nicht daran, dass die angestrebte Lenkung – vor allem ein sparsamerer Umgang mit Energie – erfolgreich war, sondern unter anderem daran, dass viele Umweltsteuern keine Inflationsanpassung vorsehen⁹. Das bedeutet, dass die Steuern der allgemeinen Preisentwicklung nicht gefolgt sind.

Auch die im vergangenen Jahr diskutierte sogenannte CO2-Steuer¹⁰ wäre eine Lenkungssteuer. Bei ihr geht es darum, Umweltkosten, die sich bisher nicht in Preisen niederschlagen, aufzuschlagen¹¹. Diese werden bisher von der Gemeinschaft getragen. Daher macht es Sinn, diesem Defizit des Marktes politisch zu begegnen, um diejenigen in die Pflicht zu nehmen, die die Umwelt belasten. Zugleich würde dadurch ein Anreiz gesetzt, verantwortungsvoller mit natürlichen Ressourcen umzugehen.

Neben diesen offensichtlichen Verhaltensanreizen durch Lenkungssteuern finden sich überall im Steuerrecht Detailregelungen, die Verhaltensanreize setzen – oft jedoch aus ökologischer Sicht in die falsche Richtung. Eine nachhaltige Steuerpolitik müsste sowohl die Steuerbefreiung von Kerosin – zumindest für Inlandsflüge – als auch die steuerliche Behandlung von Dienstwagen oder die sogenannte Pendlerpauschale hinterfragen.

Was bei Lenkungssteuern oftmals eine Herausforderung darstellt: Sie betonen soziale Ungleichheiten. Reiche Menschen können es sich gut leisten, einen Steueraufschlag auf Produkte zu bezahlen, ärmere Menschen nicht. Um diesem Problem zu begegnen, haben etwa die Grünen in ihrem Vorschlag zur CO2-Besteuerung zugleich auch ein Energiegeld angeregt: Allen Menschen sollte der gleiche Betrag überwiesen werden, wovon sparsamere Haushalte besonders profitiert hätten¹².

Ungleichheit mitdenken

Ein mit Steuern verfolgtes Ziel ist auch, durch Umverteilung einer großen sozialen Ungleichheit entgegenzuwirken¹³. Doch die Ungleichheit der Einkommen und Vermögen in Deutschland steigt seit Jahren: Gradmesser für die soziale Ungleichheit ist der sogenannte Gini-Koeffizient. Bei einem Koeffizienten von 0 sind Einkommen oder Vermögen komplett gleich verteilt, während bei einem Koeffizienten von 1 nur eine Person ein Einkommen erzielt bzw. einer Person alles gehört und allen anderen nichts. Bei der Verteilung von Einkommen liegt Deutschland mit einem Gini-Koeffizienten von 0,31 nur leicht über dem EU-Schnitt von 0,30¹⁴. Bei der Verteilung von Vermögen weist Deutschland hingegen einen Wert von 0,81 auf und liegt damit deutlich über dem EU-Schnitt von 0,71¹⁵. Noch anschaulicher wird die Vermögensverteilung bei der Betrachtung der folgenden Fakten für das Jahr 2017: Die reichsten zehn Prozent der Deutschen halten schätzungsweise 67,3 Prozent des Gesamtvermögens, das reichste Prozent etwa 35,3 Prozent¹⁶. Die untere Hälfte der erwachsenen Bevölkerung hatte 2017 hingegen einen Anteil am Gesamtvermögen von gerade mal 1,3 Prozent¹⁷.

Doch selbst die Einkommensverteilung verdient noch einen näheren Blick: Nach den Daten des sozio-oekonomischen Panels des DIW haben die Einkommen der stärksten 10 Prozent seit dem Jahr 2000 deutlich stärker zugenommen als die der anderen Einkommensgruppen: Für dieses oberste Dezil sind die Einkommen bis 2017 um rund 22 Prozent gestiegen, für die nächsten Dezile nur um etwa 13 Prozent; die einkommensschwächsten zehn Prozent verdienen im Vergleich zum Jahr 2000 sogar vier Prozent weniger¹⁸.

Einkommens- und Vermögensungleichheit in der EU

Der Blick nach vorne

Die Einkommens- und Vermögensverteilung in Deutschland wird immer ungleicher, während der Spitzensteuersatz bei der Einkommensteuer im Laufe der Jahrzehnte immer weiter abgesenkt, die Erhebung der Vermögensteuer ausgesetzt und vor allem durch die Verschonungsregeln für Betriebsvermögen viele hohe Erbschaften von der Erbschaftsteuer befreit wurden.

Darüber, dass dieses System nicht gerecht ist, dürfte schnell Einigkeit zu erzielen sein. Spannender ist jedoch die Frage, was wir uns an seiner Stelle wünschen. Darüber lohnt es sich zu diskutieren! Welches Maß an Umverteilung und Chancengerechtigkeit möchten wir als Gesellschaft? Diese Diskussion ist keine „Neiddebatte“. Vielmehr ist eine zu hohe soziale Ungleichheit eine Gefahr für die Demokratie: Personen mit geringerem Vermögen und Einkommen sowie geringerer Bildung klinken sich eher aus politischen Prozessen aus¹⁹. Einen Anstoß für die Debatte, wie eine andere Besteuerung von Einkommen und Vermögen aussehen könnte, liefert Thomas Piketty. In seinem neuen Buch Kapital und Ideologie entwirft er ein Steuersystem²⁰ , das eine Einkommen-, eine Vermögen- und eine Erbschaftsteuer vorsieht, deren Tarife jeweils progressiv ausgestaltet sind und mit einem Spitzensteuersatz von 90 Prozent ab dem Zehntausendfachen des durchschnittlichen Vermögens oder Einkommens einer zu starken Vermögensungleichheit entgegenwirken. Zugleich schlägt er ein Grundeinkommen vor, das neben die bisherigen Sozialleistungen treten soll und für Personen ohne andere Mittel 60 Prozent des Durchschnittseinkommens betrüge und mit steigendem Einkommen abnähme. Zudem regt er an, die Einnahmen aus Vermögen- und Erbschaftsteuer auch dafür zu nutzen, allen jungen Erwachsenen eine gewisse Kapitalausstattung zukommen zu lassen. Die dahinter liegende Annahme: Ohne stärkere Umverteilung steuern Länder wie Deutschland auf Verhältnisse zu, in denen Wohlstand nur noch vererbt und nicht mehr durch Arbeit und Leistung erworben wird. Pikettys Überlegungen zugrunde liegt die Überzeugung, dass diese Umverteilung am Ende für alle besser ist, weil sich daraus eine stabilere, von allen für gerechter empfundene Gesellschaft ergibt. Es geht also nicht um Sozialromantik, sondern die Frage, wie sich mit Mitteln wie dem Steuerrecht eine für alle lebenswerte Gesellschaft herbeiführen lässt.

Steuerrecht wirkt. Es spielt eine wichtige Rolle im gesetzgeberischen Werkzeugkasten und ist weit mehr als ein neutrales Instrument zur Finanzierung des Staatshaushalts.

Der Blick auf die aktuellen Zahlen zeigt deutlich: Es braucht nicht nur eine ökologische Transformation, sondern auch eine soziale. Bei dieser sozial-ökologischen Transformation kann das Steuerrecht eine wichtige Rolle spielen. Es kann der Transmissionsriemen sein, um die Vorstellung einer nachhaltigeren und gerechteren Gesellschaft Wirklichkeit werden zu lassen. Wichtig ist dabei, dass das gesamte Steuersystem auf den Prüfstand kommt und mit dem Ziel eines kohärenten Zusammenspiels der einzelnen Steuerarten reformiert wird. Die Maximen sollten dabei sein, Nachhaltigkeit zu fördern, keine Anreize für nicht nachhaltige Verhaltensweisen zu setzen und sozialer Ungleichheit entgegenzuwirken. Zugleich braucht es eine gesamtgesellschaftliche Debatte, um eine positive Vorstellung davon zu entwickeln, in welcher Gesellschaft wir in Zukunft leben möchten: Wie können wir ein erfüllendes Leben und den Schutz unserer Lebensgrundlagen vereinbaren? Wie gehen wir mit denen um, die die Unterstützung der Gemeinschaft benötigen? Welches Maß an Reichtum möchten wir zulassen? Wenn wir darauf Antworten finden, lassen sich diese in (Steuer-)Recht übersetzen: Steuerrecht wirkt. Es spielt eine wichtige Rolle im gesetzgeberischen Werkzeugkasten und ist weit mehr als ein neutrales Instrument zur Finanzierung des Staatshaushalts.

Über den Autor

David ist Jurist und schreibt in München an einer Dissertation im internationalen Steuerrecht. Wie eine nachhaltigere und gerechtere Welt aussehen könnte, diskutiert er unter anderem im Think Tank 30, dem jungen Think Tank des Club of Rome Deutschland.

¹ Vgl. etwa Statistisches Bundesamt. (1. April, 2020). Anzahl der Eheschließungen in Deutschland in den Monaten von November 2015 bis November 2019 [Graph]. In Statista. Zugriff am 05. Mai 2020.

² Siehe § 26 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 des Einkommensteuergesetzes.

³ Dabei werden zwei Steuerpflichtige wie eine* behandelt. Das wirkt sich vor allem bei einem deutlichen Einkommensgefälle positiv aus, weil beide gemeinsam im Steuertarif nicht so weit nach oben kommen wie eine alleine.

⁴ Siehe § 3 Abs. 1 Halbsatz 2 der Abgabenordnung. Die Definition der Steuer in § 3 Abs. 1 der Abgabenordnung entspricht der verfassungsrechtlichen Definition, vgl. etwa das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18.07.2018 – 1 BvR 1675/16 u.a., BVerfGE 149, 222, 248 f.

⁵ Vgl. den Entwurf eines Gesetzes zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 17.11.1998, Bundestags-Drucksache 14/49, S. 1. Damit wurde eine Stromsteuer eingeführt und die Mineralölsteuer (schrittweise) erhöht. Seit 2006 ist letztere im Energiesteuergesetz geregelt, das unter anderem auch Kohle und Erdgas erfasst.

⁶ Vgl. etwa die Studie des Umweltbundesamtes zum Umweltbewusstsein in Deutschland 2018, S. 19 f., abrufbar hier. Auch angesichts der Corona-Krise spricht sich eine Mehrheit gegen eine Lockerung von Klimaschutzmaßnahmen aus, vgl. hier.

Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 25.11.2015.

Werte von Eurostat von 2018.

⁹ Vgl. im Detail und zu weiteren Gründen die Studie des Forums Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft, Woher der Staat sein Geld bekommt - Die Finanzierung Deutschlands über Steuern auf Arbeit, Kapital und Umwelt, Oktober 2019, S. 7, abrufbar hier.

¹⁰ Unter dem Begriff der „CO2-Steuer“ werden meist weitere Erhöhungen der schon bestehenden Energiesteuern diskutiert.

¹¹ Nach Berechnungen des Umweltbundesamtes verursacht die Emission einer Tonne CO2 Umweltkosten in Höhe von 180 Euro.

¹² Antrag der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen vom 25.09.2019, „Handeln jetzt – Auf dem Weg zum klimaneutralen Deutschland“, Bundestags-Drucksache 19/13538, S. 3.

¹³ Ob der Auftrag zur Umverteilung mittels des Steuerrechts aus der Verfassung - genauer: aus dem Sozialstaatsprinzip gemäß Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes - folgt, ist unter Jurist*innen umstritten, vgl. dazu etwa das Sondervotum der Richter*innen Baer, Gaier und Masing zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12, BVerfGE 138, 136, 252-255.

¹⁴ Werte von Eurostat aus 2017.

¹⁵ Credit Suisse, Global Wealth Databook 2019, S. 117 ff., abrufbar hier. Nach den neuesten Werten des DIW, die eine Zusatzstichprobe von Personen mit Vermögen in Millionenhöhe einbeziehen, liegt der Wert sogar bei 0,83, vgl.Schröder et al., DIW Wochenbericht Nr. 29/2020, S. 515, abrufbar hier.

¹⁶ Werte des DIW aus einer Kombination der Daten des sozio-oekonomischen Panels, einer neuen Zusatzstichprobe im Bereich hoher Vermögen und der Reichenliste des Manager Magazins, vgl.Schröder et al., DIW Wochenbericht Nr. 29/2020, S. 517, abrufbar hier.

¹⁷ Wert nach Grabka/Halbmeier, DIW Wochenbericht Nr. 40/2019, S. 735.

¹⁸ Vgl. dazu zuletzt Grabka/Goebel, DIW Wochenbericht Nr. 18/2020, S. 318 mit einer Grafik auf S. 320.

¹⁹ Vgl. etwa Bödeker, Die ungleiche Bürgergesellschaft – Warum soziale Ungleichheit zum Problem für die Demokratie wird, abrufbar hier; Krausein Kneip et al. (Hrsg.), Legitimitätsprobleme - Zur Lage der Demokratie in Deutschland (Springer VS 2020), S. 125-152.

²⁰ Siehe das Kapitel Elemente eines partizipativen Sozialismus für das 21. Jahrhundert ab S. 1185.

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